Dº ADMINISTRATIVO.CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO O JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

1. Introducción y concepto del recurso contencioso-administrativo

- El recurso ante un sujeto diferente de la administración, donde el punto de partida es que se supone que la administración va a vulnerar el derecho, es decir, nos basamos en una filosófica política que ve en la administración un sujeto peligroso para el estado de derecho que hay que controlar porque puede plantear una legalidad diferente a la ley, que está aprobada por voluntad popular.

- Para solucionar ese peligro, entra en juego el hecho de que la administración sea juzgada por los tribunales (el tercer poder del estado de derecho juzgará a la administración igual que a los particulares por actuaciones contrarias a la legalidad), por que la sometimiento de ese tercer poder es porque el poder judicial es independiente, NO depende de la administración y puede juzgarla dentro de la partitura del estado de derecho, art. 117.1 CE: La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la Ley.

- En nuestro OJ se cumple razonablemente que el poder judicial sea independiente de los otros poderes, puesto que;

·        El poder judicial opera de forma independiente sin vinculación alguna con otro poder.

·        Los jueces acceden a  la realización de su función sin ser nombrados por alcaldes ni presidentes del gobierno.

·        El sistema es de una oposición libre y pública ante un tribual formado por jueces, abogados, representantes de la administración y de otros niveles de la administración de justicia o secretarios.

·        Además la administración pública no pueden nombrar jueces ni entrar en el procedimiento de designación de jueces.

·        Se añade a la prueba un concurso de méritos además de hacer un examen.

- Dentro del poder judicial independiente y un arbitrio razonablemente imparcial, se dedican al control de la administración solo un parte de los tribunales o poder judicial, que es la jurisdicción contencioso-administrativa encargada expresamente del control de la administración, con una base constitucional en el art. 106.1 CE à los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, con conexión al art. 24.1 CE: Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.

- La jurisdicción contencioso-administrativa se regula en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa del año 1.998.

- El ámbito concreto de la jurisdicción contencioso-administrativa se encuentra en el art. 1 de la ley 29/1.998 de la jurisdicción contencioso-administrativa:

1. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

2. Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas:

a.      La Administración General del Estado.

b.      Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c.      Las Entidades que integran la Administración local.

d.      Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales.

3. Conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con:

a.      Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.

b.      Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de Gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

c.      La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General.

- Art. 2: El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:

a.      La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos.

b.      Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones públicas.

c.      Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas.*

d.      Los actos administrativos de control o fiscalización dictados por la Administración concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios públicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a los mismos, así como los actos de los propios concesionarios cuando puedan ser recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la legislación sectorial correspondiente.

e.      La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.

f.       Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley.

* Hay un de administración peculiar cuyas resoluciones también son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, que son las corporaciones de derecho público o administraciones corporativas: asociaciones privadas que persiguen intereses privados pero en algunos casos la ley permite que cubran ciertos intereses públicos y les otorga las funciones públicas, ejemplo 1: colegios profesionales, estas administraciones pueden ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa, ejemplo 2: las comunidades de regantes, que son asociaciones de propietarios privados que gestionan el riego de un caudal público, ejemplo 3: las juntas de compensación urbanística que son un tipo de asociación de propietarios que colabora con la administración.

- Problemas:

A.     La jurisdicción contencioso-administrativa, tiene una contradicción: el estado va a juzgarse a sí mismo.

B.     Los tribunales de lo contencioso tienen los mismos problemas que puede tener cualquier otro tribunal; escasez de jueces, falta de medios…

C.     La jurisdicción contencioso-administrativa es a nivel local la que examina más problemas políticos, judicializar los conflictos (entre oposición y gobierno por ejemplo), conflicto político que acaba en los tribunales.

D.     La inestabilidad normativa afecta especialmente a la jurisdicción contencioso-administrativa; el derecho administrativo o tributario ejemplifican el caos y desorden del OJ à si hay inestabilidad  normativa ello repercute en el trabajo judicial. NO es lo mismo ser juez de lo civil, que de lo penal, que en el campo de lo administrativo o tributario, donde la velocidad normativa es extraordinaria, repercutiendo a su misma vez en los fallos de la administración contencioso-administrativa (dificultad de operatividad ante la variedad normativa)

E.      Lentitud del contencioso: tema complicado dado que la justicia es un tema muy peculiar, porque es un servicio público especial general de la justicia, donde algunos usuarios quieren que funcionen mal (la parte que intuye que perderá, penalizará, bloqueará o alargará un proceso) y otros que quieren que funcione bien. La misma administración pública impugnada dilata la duración del proceso (dilación: demora, tardanza o detención de algo por algún tiempo) à ante esta situación de lentitud aparece un cambio fáctico de hecho, en la estructura del proceso y es que las decisiones importantes (sentencia); van a suspenderse durante el proceso la ejecución del acto? es decir, como se sabe que el proceso durará mucho la decisión de suspensión la ejecución es fundamental. 

- Lo cierto es que el número de litigios contencioso-administrativo no para de aumentar y se ha experimentado un crecimiento exponencial en estos últimos años de los actos impugnados y de la jurisdicción contencioso-administrativa.

- Los casos clave de la jurisdicción contencioso-administrativa son en base a materia tributarios y urbanismo (económicamente rentable) además del sector relativo a función pública.

2. Organización de la administración contencioso-administrativa:

1.      Juzgados de lo contencioso-administrativo (órganos unipersonales): control de la administración local en el ámbito provincial (lo de los acaldes en los plenos va al juzgado de lo contencioso).

2.      Tribunales superiores de justicia de la CCAA (sala del contencioso): enjuiciar los actos de la CCAA y las normas de las entidades locales + se distribuyen en estas los actos de la administración periférica del estado (juzgado o TSDJ).

3.      TS: cubre el recurso habitual de recurso de casación, y además se encargará de las decisiones de los órganos centrales de la administración del estado.

4.      La audiencia nacional: también tiene sala de lo contencioso-administrativo y asume ciertas competencias o enjuiciamientos de decisiones de los órganos centrales de la administración del estado.

3. Proceso contencioso:

- Las partes del proceso:

·        El interesado o demandante.

·        El demandado que es siempre la Administración.

* También puede darse el caso de que una Administración demanda a otra (Administración = demandante y demandada).

- El objeto del proceso: un acto o disposición general contrarios al OJ.

- Desarrollo del proceso:

·        Presentación demanda.

·        Fase de prueba.

·        Fase de finalización: el proceso acaba con una sentencia que la ejecutará la propia Administración/parte demandada, la cual removerá los efectos del acto o quitará del bajo la dirección del juez y puede ser recurrida la sentencia.

- Hay dos recursos:

·        Apelación: ante el TSuperior es lo más frecuente y normal.

·        Casación: por motivos concretos, que si no se dan no es posible interponer el recurso + pueden darse fallos diferentes sobre un mismo supuesto, con bases idénticas en lugares geográficamente distintos y lo que se pretende es unificarlos, mediante casación.

4. Competencia de los órganos materia jurisdicción-administrativa: Ley 29/1998 de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

* Artss. 6 y ss. Ley jurisdicción contencioso-administrativa.

a. Órgano inferior:

·        Los juzgados contencioso-administrativo de ámbito provincial: competencia básica actos de entidades locales y actos de las CCAA salvo que procedan del consejo de gobierno (actos de la CCAA y de entidad locales)

·        Las normas o disposiciones generales serán aprobadas por la CCAA o entidad local e irán al tribunal superior de justicia de la CCAA.

·        La Administración periférica del estado también opera aquí, y se distribuyen los actos de la Administración periférica entre: juzgado de lo contencioso y otros al TSJ de la CCAA.

b. Tribunal Supremo:

·        Decide en única instancia de actos y disposiciones generales de consejo de ministros (aprobado al consejo de ministros va al TS) y comisiones delegadas del gobierno, actos del consejo general del poder judicial y del congreso de los diputados, tribunal de cuentas…

·        El TS tiene competencia en materia de casación, siempre resuelta por el TS.

c. Audiencia Nacional: resuelve cuestiones de la Administración del estado pero básicamente lo que no resuelve el TS, por ejemplo, las resoluciones de los ministros y secretarios de estado.

5. Proceso contencioso-administrativo

* Plazo general del proceso: 2 meses desde que se dictó el acto.

** Peculiaridad: escrito de interposición (recurso), luego el tribunal pedirá el expediente a la Administración, y luego se pasa a redactar la demanda (primero se interpone, el tribunal lo ve y pide expediente).

6. EL objeto del procedimiento:

- Las partes impugnan un acto administrativo o una disposición de carácter general (reglamento).

- Hay dos supuestos más, donde también se impugnan sin haber acto administrativo:

·        La inactividad de la administración que se puede impugnar para pedir que actúe (no hay acto).

·        La vía de hecho; NO hay acto administrativo porque no hay ninguna actuación formalizada sino que la administración simplemente actúa, sin procedimientos ni notificaciones por ejemplo en materia expropiatoria.

7. Las pretensiones:

- Las pretensiones son aquello que se pide en un proceso contencioso-administrativo, que es básicamente un proceso anulatorio que lo que pretende es anular aunque también cabe destacar el carácter abstracto que tiene (anular un acto o disposición si es contrario al OJ).

- Aparte de la pretensión anulatoria, caben otras pretensiones, las cuales que giran entorno al restablecimiento de la situación jurídica:

·        La petición de indemnización de daños y perjuicios.

·        Las medidas de cese de la perturbación ilegal.

8. Tipos de procedimiento:

·        El procedimiento de carácter general en primera o única instancia:

o   Cuando se permite apelación o algún tipo de recurso (primera instancia). 

o   Cuando no se permite recurso (única instancia).

·        El procedimiento abreviado:

o   Para cuestiones de menor cuantía (inferior 30.000 euros) + algunas otras que marca la ley.

o   Hay una vista oral ante el juez; tradicionalmente el procedimiento contencioso-administrativo era escrito, sin vista oral ante el juez.

9. Tipo de recursos:

·        Recurso de apelación:

o   La apelación es un recurso ante un tribunal superior al que ha decidido sin motivos tasados, pues se considera que la sentencia cometió algún error o ilegalidad sin aplicar correctamente el OJ y por eso se apela con la invocación de los motivos correspondientes.

o   Hay supuestos en los que cabe apelación y otros en los que no.

·        Recurso de casación:

o   Precisa motivos tasados y concretos sino no se puede recurrir.

o   NO hay voluntad de proteger a la parte sino asegurar la unificación de criterios entre los tribunales y evitar la dispersión de criterios (función unificadora).

10. La ley dispone del estudio de tres cuestiones peculiares en el contencioso:

a)      Ejecución de sentencias: la sentencia la ejecutará la Administración dirigida por el juez, y hay problemas de dilaciones en este caso en función de si favorece o no a la propia Administración.

b)      Medidas cautelares: son importantes porque el proceso contencioso durará un tiempo como mínimo 1 año + la medida más importante es la suspensión del acto administrativo o ejecución del acto.

c)      Las costas: hasta ahora era un tema pacífico porque los tribunales, salvo que hubiera negligencia o mala fe por alguna de las partes, optaban por el criterio de que cada parte pagara sus costas (su abogado y su procurador) pero eso ha cambiado en la última reforma de la ley, basándose en una regla de vencimiento objetivo; la parte que pierda pagará todas las costas del proceso incluidas las generadas por la contraparte, salvo si el tribual decida moderar esa regla (es una imposición de oficio).

FUNCIÓN PÚLBICA

- En el procedimiento administrativo:

·        Unos actos definitivos: correspondían a la autoridad política, el pleno, el ministro, director general… elección política directa o indirecta.

·        Hay unos actos de trámite: inspecciones, informes, actos probatorios o bien declaraciones de juicio o conocimiento, declaraciones de deseo, una propuesta… todas ellas acciones realizadas por funcionarios públicos y la declaración de voluntad realizada por el órgano político.

- Los funcionarios públicos son personas dentro de la estructura del art. 103.3 CE (La Ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones), donde nuestro sistema atribuye a los funcionarios públicos, o impone a la legislación de funcionarios públicos dos cosas:

·        Sistema mérito y capacidad:

o   Habrá un sistema de elección o acceso a la función pública basado en merito y capacidad.

o   Los funcionarios son seleccionados por el sistema de oposiciones para elegir al mejor.

·        Actuación objetiva e imparcial:

o   El funcionario disfruta del principio o regla de estabilidad, que se ha expandido en muchos servidores de la función pública, pero en sus orígenes nace como mecanismo para proteger la imparcialidad el funcionario; si se trata de hacer una acta de inspección o una propuesta debe hacerse en un ámbito protegido, debilitando la jerarquía y asegurando la permanencia y estabilidad sin posibilidad de cese, para que el funcionario pueda hacer una inspección o informe objetivo sin presiones ni órdenes, decidiendo con criterios técnicos sin ser penalizado con una suspensión de trabajo o no renovación.

- En la práctica a partir de 1.984 el sistema español desarrolla una peculiaridad, y es que entre los servidores públicos de la Administración, se distinguen entre:

·        Funcionarios públicos: para tareas donde se necesita imparcialidad (régimen especial).

·        Personal laboral o trabajadores de la Administración Pública: para tareas técnicas, repetitivas y mecánicas (NO necesidad de objetividad y imparcialidad sino que solo haga su trabajo como por ejemplo pasar un texto  PC o repartir cartas) (estatuto de los trabajadores con algunos matices).

- Hay una mancha en el sistema con la existencia de los llamados funcionarios públicos interinos, los cuales ocupan una plaza porque no se ha realizado aun la oposición y están a la espera de dicha oposición, a partir de la cual se escogerá al mejor personal para ocupar la plaza (dicha espera puede darse por motivos organizativos o presupuestarios) à en la práctica todo esto se ha convertido en una costumbre en determinados sectores, se calcula que hay entre el 10% o 15% interinos (los sectores más graves en Catalunya son la educación y la justicia).

* Los interinos tienen menos derechos y se les ataca mediante la vía de NO renovación, o mediante la vía de reducción de jornada y sueldo; se trata de una situación de menor regulación y menores derechos (acceden únicamente con la obtención de una titulación X además de una entrevista, y pueden ser despedidos en cualquier momento).

- El ascenso de los funcionarios: mediante concurso de méritos, ante una vacante se tiene en cuenta la titulación, la antigüedad…

- Algo que debemos recordar es que el sector privado es más rápido que el público, porque en el privado existe como mecanismo impulsor el ánimo de lucro que no existe en la Administración Pública, pues su finalidad es servir al interés general, sin ánimo de lucro à la Administración Pública no es un subsistema aparte del resto de la sociedad, de tal manera que si lo llamado sector privado o no administrativo tiene un nivel de eficiencia y eficacia de 7 la Administración Pública tiene un nivel 5 + si en un país la eficiencia del sector privado es de 4 la Administración tendrá un nivel 2 y si la eficiencia del sector privado es 10 la Administración nivel 8; así pues la eficacia o eficiencia de la Administración Pública va pareja a la eficiencia general de la sociedad (sube o baja el nivel de la Administración Pública en función del sector privado, empresarial o realidad socio-económica, aunque siempre un poco más bajo e ineficiente que el sector privado).