Dº ADMINISTRATIVO .ACTO ADMINISTRATIVO

EL ACTO ADMINISTRATIVO

1. Definición de acto administrativo:

- Acto administrativo: actuación jurídica administrativa, regulada y prevista por el derecho y el OJ + realizada por la Administración Pública, en ejercicio de potestades administrativas diferentes de la potestad reglamentaria (poderes diferentes al reglamentario).

- Nos movemos en el campo de NO creación del derecho sino de aplicación de éste; en el mundo del derecho hay dos esferas básicas:

·        La creación del derecho: creación de CE, Constitución, ley, decreto ley, decreto legislativo, reglamento donde interviene la Administración pública únicamente.

·        La aplicación del derecho: donde se aplica el derecho con poderes diferentes a la potestad reglamentaria sino otras potestades à las dos grandes aplicaciones del derecho son:

o   La aplicación judicial: a través de jueces que dictan sentencias y resoluciones

o   La aplicación administrativa: a través del acto administrativo

- El acto administrativo es una actuación unilateral pues solo la Administración decide.

- Es una declaración intelectual o decisión pero NO una ejecución pues no hay una actividad material, no actúa, solo decide.

- Esta declaración hay que diferenciarla de las actuaciones ejecutivas y de las actividades materiales o técnicas de la Administración (servicios que presta la Administración, como por ejemplo: prestar un servicio de docencia); esta declaración es respecto a los actos definitivos, una declaración de voluntad, es el poder que declara su voluntad (ejemplo: sancionar a alguien, expropiar, cobrar un impuesto…).

- La administración siempre expone una voluntad, teniendo en cuenta los actos de trámite à además de estas declaraciones de voluntad hay otros contenidos, que son:  

·        Declaraciones de juicio: informes de la administración que tienen a menudo un carácter positivo o negativo (acto de trámite)

·        Declaraciones de conocimiento: actas/informes de inspección à la administración no decide nada, solo declara que conoce una determinada actividad o conducta.

·        Declaraciones de deseo: propuestas en actos de trámite que concluyen en una resolución final.

- El acto administrativo afecta o incide en las situaciones jurídicas de cada persona, afecta a sus derechos e intereses legítimos. Ejemplo: un título.

- El acto administrativo es un acto definitivo (declaraciones de voluntad) pero algunos autores incluyen el acto instrumental de trámite para la resolución definitiva; los actos de trámite que no son finales y que no consisten únicamente en declaraciones de voluntad (lo que dicen otros autores).

2. Clases de actos administrativos:

- Distinción 1:  

·        Favorables: mejoran mi situación jurídica. Ejemplo: beca, subvención, licencia abertura de un bar.

·        Gravamen: empeora mi situación jurídica o su ámbito, restringe los derechos e intereses. Ejemplo: pagar una sanción, liquidación tributaria.

* Lo que para unos es favorable para otros es gravamen. Ejemplo: vecinos de una discoteca, la sanción a la discoteca es un acto favorable por el derecho a la salud pero es un acto de gravamen para el empresario que ha sido sancionado por la Administración.

- Distinción 2:  

·        Reglado: dado un supuesto de hecho la Administración se limita a verificarlo y  dictar el pertinente acto jurídico reglado. Ejemplo: licencia de obras.

·        Discrecional: el OJ atribuye a la Administración elementos de valoración política  que debe justificar à hay pocos actos discrecionales, porque en realidad es la potestad  reglamentaria donde se le permite a la Administración política dentro de la ley como  los planes de urbanismo, son normas reglamentarias son actuaciones discrecionales  pero la    mayoría de la doctrina considera que son normas jurídicas no actos (plan X o Y  fundamentado) + la autorización de entidades de la propiedad intelectual necesitan  una autorización del Ministerio de Cultura con el requisito de no perjudican a la  economía nacional, siempre motivadamente par no anular el acto discrecional.

- Distinción 3 (la más importante):  

·        Expreso: silencio.

·        Tácito.

- Se parte del supuesto de que alguien realiza una solicitud, como por ejemplo la apertura de un bar, pasa un tiempo y la Administración no  responde, en determinados momentos pues o administraciones suele ocurrir esto.

CUESTIONES:

Qué sentido hay que darle a ese paso del tiempo?

- Dos tipos de silencio:

·        Silencio positivo (SÍ): actividades económicas o actividades empresariales para las cuales en realidad la acción del silencio es una medida positivo se interpreta como medida favorable al tráfico económico pensando en dos grandes campos: actividad económica  y las obras (silencio à sí à permiso para realizar la actividad).

·        Silencio negativo.

* Una vez pasado el plazo no es necesario que se pronuncie la Administración (planteamiento radical).

- Hay otros permisos que no son actividades económicas:

·        Ejemplo 1: solicitar que se me entregue en posesión un trozo de terreno que está en discusión si es UAB o mi huerto; la administración no dice nada y se considera que es mío? NO?

·        Ejemplo 2: pedir permiso para tener un arma, solicito a la administración dicho permiso y no me lo conceden. Puedo tener el arma? NO.

3. Los requisitos de los actos:

A.     Orgánico: los actos administrativos se producen por la administración competente y el órgano competente y por la persona legalmente titular de ese órgano (administración, órgano y persona). Art. 51 ley 30/92: jerarquía y competencia: 1. Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la CE o las Leyes ni regular aquellas materias que la CE o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las CCAA.

2. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.

3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes.

B.     Procedimental: los actos administrativos se producen por el procedimiento prestablecido + art. 53.1: producción y contenido: Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido.

C.     De contenido básico de la legalidad: el contenido de los actos se ajustará y respeta el OJ (art. 53.2).

                           i.          Legalidad.

                          ii.          Adecuación a los fines propios de la actuación administrativa y al fin principal el  interés general.

* Actuación que respeta el OJ aparentemente pero en realidad no sirve a los fines previstos por el OJ sino a otros fines: fraude de ley (se usan las normas para servir a otra ley). En derecho Administrativo se habla de desviación de poder no de fraude de ley. Ejemplo: convocar una contratación administrativa para hacer una colección de libros sobre X tema, y tener un amigo con una editorial sin intereses en esta editorial, y se concede a esa editorial pasando una serie de criterios y por tanto aparentemente es legal porque cumple con los requisitos pero en realidad se usa para otros fines que es favorecer al amigo.

                         iii.          En ciertos casos, motivación: art. 54.1 ley 30/92: 1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

A) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

B) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.

C) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

D) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de esta Ley.

E) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.

F) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales y los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa

* Los tribunales nos son muy exigentes en la motivación à en los actos de menor entidad económica las motivaciones son sucintas pero al ser actos de mayor  entidad económica o actos discrecionales sí que hay un control.

                         iv.          Requisito de forma: es muy abierto, art. 55.1, dice que los actos administrativos se producirán por escrito, salvo que su naturaleza exija o permita otra forma de expresión y constancia.

4. La eficacia de los actos:

- Los actos administrativos se presumen válidos iuris tantum pero el punto de partida es que la Administración ha actuado correctamente, si hay que probar lo contrario deberás hacerlo tú.

- Al presumirse válidos, va a poder ejecutarlos.

- Son eficaces, desde el momento en que se dicten y podrán ejecutarse si es necesario.

- Excepciones:  

1.      No será eficaz cuando así lo diga el contenido del acto.

2.      Cuando la eficacia quede demorada hasta la aprobación de un superior u otra Administración.

3.      Cuando la ley exija notificación o publicación, hasta que no se notifique no podrá ser eficaz; La ley, art. 58.1: se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses.

- A veces en lugar de notificación individual habrá publicación, y esto lo preverá la legislación.

·        Ejemplo 1: determinados tributos no se hacen notificación personal sino una publicación del censo de personas obligadas y con eso es suficiente.

·        Ejemplo 2: en procedimientos competitivos de acceso a la función pública y de contratación administrativa.

- La eficacia puede ser retroactiva en algunos casos, art. 57.3: Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas

- Tiene presunción de validez pero además los actos administrativos son ejecutivos, es decir, en caso de no cumplimiento por el interesado, destinatario o particular se ejecutarán de oficio.

- Este carácter ejecutivo rompe la regla general el derecho en el cual las declaraciones de las personas normalmente no son ejecutivas, sino que necesitan un titulo ejecutivo u oficial que otorgaran los tribunales, sino no pueden pasar a la ejecución que corresponde al Estado à la Administración tiene el privilegio de ejecutoriedad, sin pasar por un juez pero no puede ejecutar directamente las entradas en domicilio (para una demolición por ejemplo) que precisan autorización judicial, pero el resto de ejecuciones con alguna excepción en materia concursal, las hace directamente la Administración sin pedir auxilio a los tribunales.

- Se presumen válidos los actos de la administración y son ejecutivos à si el administrado no cumple el acto se pasa a ejecución forzosa, artss. 93 y ss.

- A diferencia del resto de títulos que reconoce nuestro OJ para que un titulo sea ejecutivo debe tener respaldo judicial o sentencia ejecutiva pero la declaración de la comunidad de comunitarios diciendo que hay una deuda no es ejecutiva.

- Los créditos tributarios cuando se van a ejecutar deben respetar la materia de concurso de acreedores.

5. Invalidez de los actos administrativos:

- El acto debe respetar el OJ, si no se respetara el OJ hay un poder que es la administración que opera al margen del estado de derecho.

- La gran distinción de actos inválidos:

·        Actos nulos de pleno derecho:

o   Se pueden revisar en cualquier momento (justicia).

o   Son apreciables de oficio, tanto la administración como los tribunales deben cuando observan un acto nulo de pleno derecho, anularlo o forzar su anulación (no instancia de parte) à La administración lo anulará porque lo aprecia de oficio por ella misma o por el órgano competente.

o   Los supuestos de nulidad tienen una interpretación restrictiva.

-        Aparecen en el art. 62.1: Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

A.     Cuando lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

B.     Cuando los actos dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón de la materia o del territorio. Ejemplos: la dirección general de pesca dicta un aprobado en derecho administrativo, nada tiene que ver la pesca con la educación/el alcalde de Cornellà pone una multa a alguien que estaba en Madrid.

* El manifiestamente incompetente por razón jerárquica, la incompetencia jerárquica no es nula de pleno derecho à el órgano inferior dicta una resolución ora la cual no es competente porque lo es el superior jerárquico no es nulidad de pleno derecho ya que el derecho admitiría la posible convalidación.

C.     Cuando tengan contenido imposible à la jurisprudencia incluye actos ininteligibles, ambiguos. Ejemplo: título de licenciado en derecho salvo en derecho privado, es absurdo.

D.     Cuando sean constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de éste. Ejemplo: prevaricación (dictar una resolución administrativa a sabiendas de que es injusta), licencia urbanística otorgada con prevaricación, aparte de la infracción penal ese acto es nulo de pleno derecho.

E.      Cuando los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados (actos dictados sin seguir ningún tipo de procedimiento). Ejemplo: hacer primero de Derecho y obtener el título.

F.      Cuando los actos expresos o presuntos contrarios al OJ por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

G.     Cualquier acto que se establezca expresamente en una disposición de rango legal. Ejemplo: la construcción en zonas verdes especialmente protegidas, la legislación urbanística y de zonas verde prevé la nulidad de pleno derecho de la licencia que autorizo construcción en una zona verde especialmente protegida.

·        Actos anulables:

o   Tienen un límite general de revisión de 4 años (seguridad jurídica).

o   El art. 63.1 dice que son anulables los actos de la administración que incurran en cualquier infracción del OJ incluso la desviación de poder.

o   Infracción: el mero defecto de forma no implica que el acto sea anulable. La ley dice: el defecto de forma solo determinaría la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o derogar a la indefensión de los interesados; en cambio, ha de incluir los recursos y si éstos faltan pero se interpusieron los correctos es un defecto de forma que no hace el acto anulable, si falta el pie de recurso el actos es anulable en principio.

o   Los actos realizados fuera de plazo/tiempo establecido implicará la, anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo,  de modo que  el retardo o defecto de forma no suponen actos anulables sino defectos no invalidantes (art. 63.3).

o   La desviación de poder hace el acto anulable, y eso es el uso de las potestades administrativas para fines distintos de los previstos: La clave de esta desviación de poder es su cercanía con el fraude de ley (aparentemente hay un cumplimiento del OJ pero se usa esa apariencia legal para cumplir fines no previstos por el OJ). Ejemplo: en un plan de urbanismo se limita la construcción se permitirá edificar a mis amigos usando el OJ con fines distintos a los previstos por él (interés general del municipio).

* La desviación de poder se prueba como los fraudes de ley cuando hay un aparente cumplimiento del OJ pero el actor de ese acto lo está usando para fines diferentes a los previstos por el OJ pero hay que probarlo y no es fácil (desviación de poder = fraude de ley centrado en el Derecho Administrativo).

6. Principios pro acti:

- Son los principios que intentan mantener el acto administrativo o sus partes legales para evitar la consecuencia grave de la anulación.

- Art. 66 y 67:

·        Art. 66: conservación de actos y trámites: El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

·        Art. 67: convalidación: 1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. 2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto para la retroactividad de los actos administrativos. 3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado. 4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.

-Obligación de resolver (actos tácitos: 42-45 + art. 62.1 f):

1. Planteada una solicitud o petición abierto un expediente por la Administración, la Administración debe resolver, ese es el primer criterio.

* Si el retardo originara un daño concreto a un particular causado por el retardo habría responsabilidad administrativa y la  Administración debe indemnizar por los daños producidos por ese retardo. Esta ley en su art. 41 y 42 es que habrá también además de la responsabilidad de la Administración como persona jurídica que indemniza, habrá responsabilidad disciplinaria del personal encargado de la tramitación (se prevé la responsabilidad disciplinaria del funcionario que causa el retardo; no ser aplica casi nunca)

2. Hay dos casos en el cual la Administración no está obligada a dictar resolución expresa:

·        Cuando el expediente deba determinarse por pacto convenio.

·        Cuando en procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos solo al deber de comunicación: la administración no debe dictar resolución en procedimientos en pacto o convenio puede esperar o si se trata de ejercicio de derechos sometidos al deber de comunicación à este deber de comunicación son algunos derechos relacionados con el libre ejercicio de actividades económicas, obras y construcciones en los cuales la legislación prevé que no hace falta autorización administrativa sino que basta con comunicar a la Administración (ampliación de la legislación que permite las actividades económicas como en realización de obras que se ejercite ese derecho, se amplía a supuestos de mera comunicación, que se va a hacer X obra, ampliando el deber de comunicación de actividades con comunicación sin dar permiso por parte de la Administración, ni la Generalitat ni el Ayuntamiento?) + se pasa de una administración autorizatoria a una admiración inspectora + se puede abrir un bar sin permiso de la Administración pero con una inspección puede cerrarse si no cumple los requisitos (cuando la actividad está sometida a simple deber de comunicación que cada vez hay más, no hay que olvidar que va a inspeccionar).

7. Silencio:

- Art. 41 y ss.

- La Administración tiene la obligación de dictar solución expresa y a notificarla salvo en el derecho sometido únicamente al deber de comunicación previa (art. 42).

- Plazo del silencio positivo: lo indicara la norma del procedimiento concreto que esté tramitándose, y cada sector tiene sus propios plazos de silencio (art. 42.2) à NO puede exceder de 6 meses.

* En la práctica los decretos van marcando los plazos y no pueden ser superiores a 6 meses salvo que una norma con rango de ley o norma de derecho comunitario permita un plazo mayor à si la norma no dice nada, el plazo es de 3 meses (plazo general): trascurridos tres meses se dice que sí.

- El plazo puede suspenderse o cómputo, en varias circunstancias, por ejemplo: cuando deba requerirse al interesado para que subsane deficiencias y aporte documentos, etc hay otros casos como cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictoriosà completar el expediente y circunstancias que permiten suspender o paralizar el plazo o cómputo de silencio (art. 42.5).

- Si se produjera algún daño por no resolver, la administración sería responsable (no ocurre casi nunca): lo que prevé la ley es que las autoridades y funcionarios encargados de tramitar el procedimiento están sometidos a responsabilidad disciplinaria de los funcionarios en caso de tardanza, violación, etc. y causar un daño debido a esa tardanza (responsabilidad de la Administración).

- Pasados los 3 meses de silencio, la resolución por regla general es estimada en silencio positivo (art. 43.1) à ese silencio positivo sería silencio negativo solo en los casos siguientes:

·        Cuando se trate de una norma con rango de ley y por razones imperiosas de interés general: es una directiva europea de servicios, traspuesta por legislador español, y solo las razones imperiosas de interés general justificarían el NO. Ejemplos de silencios negativos: la instalación de hospitales o de investigación biomédica.

·        Cuando se ejercite el derecho de petición: este derecho está en el art. 29 CE: Todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva por escrito, en la forma y con los efectos que determine la Ley. Una petición es: una solicitud de un derecho que el OJ no reconoce ni regula pero se pide (solicitud = sí reconocido y regulados por el OJ).

* NO se reconoce la usucapión sobre bienes de dominio público porque son imprescriptibles.

·        Cuando se piden facultades relativas al dominio público o al servicio público. Ejemplo: pedir que te den una parte del dominio público como una costa.

·        Cuando se trate de impugnaciones la respuesta es desestimatoria.

- La administración puede dictar un acto administrativo posteriormente a la producción del silencio, sea positivo o negativo?

·        Silencio positivo o estimación de la resolución expresa posterior al silencio (art. 43.3): solo podrá ser confirmatoria, se confía en el silencio y luego la administración resuelve obligándose a confirmar el silencio.

·        Silencio negativo o desestimación de la resolución posterior: se dictará acto administrativo sin vinculación alguna al previo silencio (silencio negativo o positivo).

- La prueba del silencio: la resolución administrativa con un silencio, después de a solicitud y pasados 3 meses, según la ley pueda acreditarse por cualquier medio de prueba, y eso quiere decir por ejemplo, acreditación mediante la instancia con la fecha indicando que han pasado 3 meses à en la práctica suele pedirse un certificado acreditativo del silencio producido (en 15 días aunque la Administración no te haya contestado con anterioridad).

- El silencio juega/participa en los procedimientos iniciados de oficio (iniciados por la Administración); si la Administración inicia un procedimiento y pasan 3 meses, los efectos de silencio son indicados por el art. 44, que marca como son esos efectos en concreto y prevé dos situaciones:

·        Cuando la Administración inicia un procedimiento para reconocer a un particular la constitución de un derecho u otras situaciones jurídicas individualizadas, si pasan 3 meses se considera desestimado ese derecho que iba a constituir la Administración.  Ejemplo: pensiones.

·        Cuando la administración ejercita potestades sancionadoras o de intervención en general, se archiva el expediente. Ejemplo: en un expediente sancionador y pasados 3 meses sin resolver nada por parte de la administración, la ley considera que ese expediente esta caducado y se ha de archivar (art. 44.2: caducidad).

* Se podrá volver a iniciar el expediente siempre que no haya prescrito la infracción (si ha prescrito no) + la inactividad de la administración durante ese plazo de silencio solo supone el archivo de expediente.

- Todo lo explicado hasta ahora desde el punto de vista del particular, es válido si la solicitud beneficiada por el silencio, cumple los requisitos esenciales previstos por el OJ, si no cumple los requisitos esenciales exigidos por estamos ante un acto concedido por silencio pero nulo de pleno derecho à el derecho obtenido por silencio positivo (estimación favorable de la Administración) en el que faltan los requisitos esenciales para su constitución según el OJ es nulo de pleno derecho (art. 62.1) + son actos de nulos de pleno derecho los actos expresos o presuntos contrarios al OJ por los que se adquieren facultades o derechos cuando faltan los requisitos esenciales para su adquisición.