EL ORIGEN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
El derecho administrativo surge
en las revoluciones liberales, entre el siglo XVIII y el XIX, aparece a través
del tránsito del absolutismo y la apariciones de los estados constitucionales.
Todo este cambio está dado por una serie de principios (libro de García
Entrerria. Revolución francesa y administración contemporánea), España se basa
en la regulación de la administración francesa y el derecho administrativo
francés. En este cambio había tres ideas:
1. principio de legalidad.- se afirma para acabar con la situación
de los monarcas absolutos. Significa que la ley también somete al poder público
y este sistema en el que la ley está por encima de todo. Todo lo que no está
prohibido por la ley, está permitido y solo se puede obligar a hacer aquello
que la ley impone. La ley dará razón de ser a cada uno de los poderes públicos
2. libertad de los individuos, unió con la constitución del orden
social.- acabar con la sociedad estamental y se busca una igualdad entre
los ciudadanos, esta libertad no puede ser indefinida, ha de tener límites. La
ley tiene que poner en equilibro las libertades de todos los individuos. Para
poder ejercer la libertad exige poder contar con seguridad para garantizar la
libertad y la propiedad
3. estructuración del estado
a través de un modelo de la división de poderes.- corresponde al poder
ejecutivo hacer la paz o la guerra, recibir o enviar embajadores, restablecer
la seguridad y prever las invasiones. A partir del despegamiento de estos
derechos aparece la administración pública.
En el antiguo régimen había
administraciones que no estaban sujetas a la ley, no había una legalidad que
vinculaba a la administración pública, no había unos derechos públicos
subjetivos. La administración estaba dedicada a dos temas, la actividad militar
y la recaptación de impuestos.
Ayudo al nacimiento del derecho
administrativo:
-
Jurídicos.- tenemos anunciada la división de
poderes y tenemos un poder legislativo, uno ejecutivo y uno judicial. Se
realiza una interpretación y se realiza de forma ortodoxa y hay una rotura
entre el ejecutivo y el judicial, el ejecutivo hace ejecutar la ley y el
judicial controla la legalidad de lo ejecutado. Por lo que se considero que
juzgar a la administración no es juzgar es administrar. El poder judicial tiene
vetado juzgar los actos de la administración, la administración crea unos
órganos específicos para juzgar los recursos contra la administración, se crea
los consejos de estado, que no son órganos judiciales, son órganos
administrativos. La segunda ruptura es entre el poder legislativo y el
ejecutivo, el monopolio de la potestad de hacer norma corresponde a la idea
originaria del poder legislativo, pero esto se rompe al haber unas
contradicciones entre el poder legislativo y el ejecutivo, por que el ejecutivo
cada vez más se introduce en el poder legislativo realizando normas, en el
inicio todo el poder de hacer normas corresponde al legislativo y poco a poco se le van dando competencias al ejecutivo
para realizar normas, normas subordinadas a la ley. La administración pasa a
gestionar bienes, una serie de actividades de carácter público, por lo que
aumenta su poder reglamentario para poder gestionar estos bienes. Por lo que se
comienza la creación de la administración pública moderna y se ha de
estructurar, la realiza Napoleón y es la que nos ha llegado hasta nuestros
días, su obra más importante es la codificación civil, se basa en que a la
cabeza existe órgano colegiado y por debajo hay órganos estructurados creados
por una sola persona, órganos unipersonales. Con Napoleón las acciones
consultivas quedan separadas de la administración. Estructura la administración
en ministerios, en diversas aéreas. En la cabeza de todos estos órganos esta el
consejo de gobierno que es el que aglutina a todos los órganos unipersonales y
los dirige.
Esta administración tiene como
características es conseguida y administrada de forma centralizada, reúne todas
las competencias, todas las actividades, con lo que no hay actividad para otra
administración.
En Francia se establece la
administración del estado muy centralizado sometiendo al resto de
administraciones a la central, existían otras administraciones que eran los
municipios. Al contrario que en el antiguo régimen en el que los municipios si
tenían mucha autonomía. Para conseguir la igualdad se acaban con los estamentos
y se centraliza el poder para conseguir esa igualdad. Los municipios tienen
poco poder económico, por lo que el estado central asume todas las competencias
y lo centraliza todo.
Este modelo es que le se toma en
España en el siglo XIX, no se realiza desde una revolución, si no que poco a
poco se va instalando una idea de España como un estado liberal y la monarquía
lo va asumiendo y se va creando una administración basada en el sistema
francés. En 1823 se crea al consejo de ministro y en 1840 se crea la figura del
presidente del consejo de ministro, es un miembro más del consejo, no es el
presidente del gobierno. En 1845 se crea el consejo real a imitación del
consejo de estado y en el 1858 este consejo real pasa a llamarse consejo de
estado. En 1833 el autor de esta división, Javier de burgos, se promulga la
división provincial de España, parecido como en Francia está dividido el
territorio francés en departamentos y al mando de estos departamentos se
encuentra el prefecto y conecta directamente con el ministro. España imita a
Francia y se divide en provincias y al mando se coloca a la figura del
Gobernador Civil, el modelo español era un modelo muy concentrado y un poco
desconcentrado en la figura del gobernador civil, quedando el estado español
centralizado con unas pocas competencias en las administraciones locales y
otras pocas en las administraciones provinciales en las diputaciones provinciales.
Esta administración a lo largo
del siglo XIX va absorbiendo las competencias de la administración local. A
mediados de siglo sucede la revolución industrial, consistente en el aumento de
la producción debido a la introducción de maquinaria en la industria, con lo que
el estado lo que necesita es crear un mercado nacional, realizando una
administración centralizada en este sentido, realiza infraestructuras, pero se
le prohíbe participar directamente de la actividad comercial, industrial y
mercantil, dejándolo solo para el ámbito privado. El gobierno tiene que hacer
de palanca para la industria, fomentando mediante las subvenciones para
aquellas actividades que el gobierno considere esenciales. Esto hace que las
poblaciones emigren del campo a las ciudades, creándose unos núcleos urbanos
importantes y a la vez que estas propias personas que se apartan del campo y de
la creación de los alimentos para la propia subsistencia, el gobierno ha de
motivar para el cultivo de alimentos para abastecer a las ciudades y en estas crecen
otras necesidades, como el alumbrado, el transporte, el desagüe, que el agua
llegué a los domicilios y todo tipo de servicios para abastecer a los
ciudadanos. De esta forma se llega a que los municipios llegan a realizar una
actividad mercantil.
Nacen una serie de tecnologías
que permiten abastecer todos estos servicios a los ciudadanos, si bien los
municipios no pueden realizar ningún tipo de actividad económica, les lleva a
controlar todas estas actividades y aparecen nuevas técnicas legislativas para
poder albergar todas estas actividades, como nombrar actividades de dominio
público algunas actividades, como las aguas. Otra forma de intervenir es a
través de la subvención de las actividades, regulándolas y reglamentándolas,
hasta el punto de determinar la actividad tarifaria. Aparece la técnica de la
concesión de servicios públicos, que consiste en que el estado se reserva la
actividad o servicio, es titularidad estatal, pero la explotación y la gestión
del servicio la realizará un concesionario del servicio. Esto conllevo a que
algunos municipios llegasen a gestionar como concesionarios de algún servicio
de titularidad estatal. Lo que termina sucediendo es que el municipio no solo
lo gestiona si no que adquiere la titularidad de estos servicios, llegando a
conceder el servicio a una empresa privada o incluso realizándolo ellos mismos.
La actividad de servicios
públicos empieza a funcionar a finales del siglo XIX y su punto álgido es en el
siglo XX. Aparecen nuevas figuras como la legislación delegada, se habilita al
gobierno para realizar normas con rango de ley, a mediados del siglo XX.
En el último tercio hay otras
medidas que son las medidas macroeconómicas, en materia monetaria, fiscal y
arancelaria. Si esto pasaba por el parlamento se tardaba mucho tiempo en
adoptar medidas, de esta forma las medidas son más rápidas por razones
técnicas, otro medida de clase sociologia es que la clase obrera se ha
organizado y no solo salen los sindicatos sino que también salen partidos
políticos que defienden la clase obrera.
A finales del siglo XIX aumenta
el censo con derecho a voto.
Con todos estos cambios la
administración asume más competencia y a finales del siglo XIX inicio del siglo
XX las administraciones van adoptando más competencias de macroeconomías y tienen
que tomas medidas de tipo económicas, con la intervención del estado en este
sentido, una política monetaria, política fiscal, etc.…, en las crisis
económicas entran las crisis velicas con lo que esto necesita tener una
administración militar que asume muchos gastos y ha de ser fuerte.
El estado tiene una nueva función
que es reducir los antagonismos de clase, tienen que arbitrar entre las
diferencias, esto supone nuevos trabajos para la administración pública y
también porque dentro de esta actividad no encontramos como medidas como
sistemas de prevención y seguridad social.
Hacia la mitad del siglo XX
aparece la segunda guerra mundial y pasada esta hay que reconstruir todo lo que
se ha destruido, en los estados europeos, hay que adoptar una iniciativa
económica fuerte, muchos países para poder salir de esta situación, lo que
hacen es nacionalizar algunos sectores, así desde la administración se intenta
reflotar estos servicios, la administración tiene mucha más incidencia en la
economía. Aparece una segunda revolución industrial, surge la electrónica, la
robótica, la energía nuclear, que ayuda a incrementar la producción de bienes,
lo que hay que darle es una nueva orientación, esta energía es muy cara, lo que
favorece la centralización de capital. Aparece una integración entre el capital
industrial y el capital bancario, se forman agrupaciones de estas identidades a
través de los holdings. Esto hace que cada vez haya poderes económicos privados
mas fuertes y hace que la administración en lugar de realizar decisiones
unilaterales, tiene que tomar decisiones concertadas con los sectores
económicos. Para salir de esta situación desastrosa lo que se impone es
planificar en la economía, la adopción de planes económicos, en España no sale
hasta finales de los años 50, planes de desarrollo económico y social, estos
planes lo que hacen es planificar la economía, en los países del este está
planificación era obligatorios en occidente eran orientativos, estos planes se
realizan por sectores económicos, pero resulto que esto creaba graves
desequilibrio territoriales, con la emigración de unas zonas a otras.
Delante de esta situación la
planificación se corrigió de forma que los planes eran de forma territorial no
por sectores, para evitar estos desequilibrios. Los planes tenían carácter de
legislación y los que conseguían estos planes conseguían mejoras fiscales.
Aparecen nuevas
circunscripciones, en Francia aparecen las regiones, no eran entidades
políticas ni económicas, con el tiempo gano entidad llegando a ser entidades
administrativas. En España aparecen las regiones con la constitución de 1978,
apareciendo las comunidades autónomas, no como entidad regional, si no como
administraciones con capacidad legislativa. Lo que hicieron es descentralizar
en administraciones nuevas. Se producen fenómenos migratorios importantes, se
vacían los campos y se llenan las ciudades, por lo que los municipios aumentan
en gran medidas, lo que hace que estos municipios se intente que crezcan de una
forma racional, realizando los planes urbanísticos, que se esquematiza con la
ley del suelo del año 1958, como aparecen nuevas figuras jurídicas aparecen
muevas administraciones, como las aéreas metropolitanas, encargadas de realizar
los servicios entre los municipios que están en estos territorios, o la
mancomunidad de municipios para que de forma junta prestar algún servicio.
La administración que tenemos
ahora viene de la idea de la separación de poderes, pero la administración
moderna es deudora de algunos de los principios que impulsaron su
transformación.
·
principio de legalidad.- la actividad de la
administración está sometida al derecho, a la ley, al ordenamiento, esto tiene
la consecuencia que a lo largo del tiempo se ira juridificando la actividad de
la administración, lo que conlleva que las decisiones de la administración son
actos jurídicos, la actividad de la administración no será la expresión de la
voluntad de la autoridad, el cargo, el funcionario que ocupa el lugar, las
decisiones no serán personalizadas, subjetivas, si no que tenderán a
objetivarse, porque la decisión lo que tiene que perseguir es el interés
general y para conseguir esto aparece el procedimiento administrativo.
·
garantía judicial de los derechos de los
particulares frente a la administración.-
de esta forma los derechos de los particulares están protegidos
1986 entra en vigor la accesión
de España en la comunidad europea, en esa época hay tres comunidades europeas,
la CCE, la comunidad del acero y del carbón y la comunidad europea de las
energías atómicas. La del acero y el carbón se extinguió en el 2002, la de las
energías atómicas continúa funcionando pero no tiene transcendencia jurídica.
La comunidad que tiene transcendencia es la CEE.
La CEE
En el año 1992 con el tratado de
Maastricht, se firma el tratado de la comunidad europea, para a llamarse UE,
esta engloba además de la CEE la política de seguridad y exterior y además lo
que serán las políticas de cooperación en materia policía y de justicia.
Esta comunidad europea, su
objetivo principal era conseguir un mercado único y para conseguirlo se realiza
la libre circulación de personas y mercancías, libre circulación de capitales,
libres prestaciones de servicio y libertad de establecimiento. Esto fue
acompañado de la garantía de la libre competencia, realizando normas de defensa
de la competencia..
Esta entrada de España en la UE
ha tenido unas repercusiones muy importantes en la administración pública,
tiene una gran incidencia en la técnica de servicios públicos y en la
prestación de servicios económicos de la administración pública, porque
desaparecen los monopolios y exigen abrir los mercados a estos sectores
monopolizados, a través de la liberalización de servicios. Después aparece otro
fenómeno que es la privatización, que es que la administración lo que hace es
desprenderse de un servicio, lo traspasa a manos privadas.
Este sistema es inverso al
ocurrido en el siglo XIX, pasamos de una centralización de servicios a una
descentralización. Pasamos de una estatalización de servicios pasando de manos
privadas a manos públicas y en esta época se pasa de manos públicas a manos
privadas a través de la privatización de los servicios y la desaparición de los
monopolios.
TEMA 2 CONCENPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y ADMINISTRACION PÚBLICA
DERECHO ADMINISTRATIVIO
Es el derecho de las
administraciones públicas, que las regula,
ADMINISTRACION PÚBLICA
Se definen por la función que
realizan, una función administrativa, pero pueden realizar funciones privadas.
Otra manera de definirla es a través de un conglomerado de órganos. Hay una
realidad que es que las administraciones son personas jurídicas, no son un tipo
de función determinada ni son un conglomerado de órganos, sino unas personas
jurídicas. Las administraciones son sujeto de derecho que emanan declaraciones,
son titulares de un patrimonio, responden de sus actos, celebran contratos y
están sujetos al derecho, pueden ser sujetos de impugnación ante los
tribunales, son justiciables .
Cambian las personas pero permanecen las personas jurídicas.
Esta idea sale de la legislación,
la CE que habla poco de las administraciones cuando habla de los municipios y
las provincias, dice que tienen personalidad jurídica. La administración
general del estado tiene personalidad jurídica única y está formada por
diferentes órganos.
La ley reguladora de bases de
régimen local dice que tienen personalidad jurídica los municipios y las
provincias.
Cuando se entabla una relación,
la personalidad jurídica la tiene la administración, no la persona que actúa en
nombre de esta.
Administraciones públicas:
-
administración general del estado
-
administración de las CCAA
-
entidades que integran la administración local:
o
Municipio
o
Provincia
o
Islas
o
Entidades de ámbito inferior al municipio
o
Comarcas
o
Mancomunidad de municipios
-
entidades de derecho publico:
o
administraciones institucionales.- organismos
públicos, regulados en la LOFAJE, pueden ser organismos autónomos, entidades
públicas empresariales y agencias estatales.
o
administraciones independientes.- creadas para
controlar sectores económicos o mercados concretos. Están menos vinculados y
son menos dependientes. Algunas de estas entidades son los organismos
reguladores.
o
fundaciones públicas
-
consorcios. No son entidades de derechos
públicos, pero si están sujetas a la administración pública.
Misión de la administración pública
Art. 103 de la CE nos dice en su
punto 1 que la administración pública sirve con objetividad los intereses
generales de y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la
ley y al Derecho.
El art. 106 en su punto 1 dice
que los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la
actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la
justifican.
Administración general del estado
La administración general del
estado actúa a través de órganos jerarquizados. El gobierno no es un órgano, el
órgano en el que se expresa el gobierno es el consejo de ministro (art. 5 de la
ley del gobierno). La CE en el art. 98 establece quien necesariamente tiene que
componer el gobierno. Se compone del presidente, el vicepresidente o
vicepresidentes y sus ministros. Cada miembro por si solo es un órgano
colegiado y todos ellos juntos son el gobierno que es otro órgano colegiado.
El art. 6. Nos dices quienes son
órganos superiores y quienes no, los ministros y los secretarios de estado,
después dice quienes son los órganos directivos, los subsecretarios y los
secretarios generales, después están los directores generales y los secretarios
generales técnicos y por debajo están los subdirectores generales.
Los que no son generales sino
territoriales hay unos órganos directivos, art. 6.3, son los delegados de
gobierno de las CCAA, que tienen nivel de director general, y por debajo los
subdelegados, que tienen nivel de subdirector general.
El art.6 de la LOREG regula
quienes son elegibles y quienes no son elegibles en unas elecciones. El art.156
dice que las causas de inelegibilidad lo son también de incompatibilidad.
Los órganos que están arriba
tienen dualidad de funciones, una actividad política y una actividad
administrativa.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Que tenemos que entender por
derecho administrativo, es el derecho de las administraciones públicas, que las
regulan. En el mundo del derecho se distingue dos grandes tipos de derechos,
entendemos derechos por disciplinas, los derechos generales y los derechos
estatutarios.
Los derechos generales serian los
que afectan a cualquier tipo de sujetos (ej.: el derecho Civil), los derechos
estatutarios regularían la actividad de unos determinados sujetos (ej.: el
derecho Mercantil, el derecho canónico), por esto el derecho administrativo
seria un derecho estatutario.
Es un derecho de naturaleza
estatutaria en cuanto se dirige a la regulación de las singulares especies de
sujetos que se agrupan bajo el nombre de administraciones públicas, sustrayendo
a estos sujetos singulares del derecho común.
El derecho administrativo es a la
vez el derecho común de las administraciones públicas, el derecho administrativo
cubre todas las instituciones jurídicas a las que tiene que recurrir la
administración pública. De esto se desprende una consecuencia importante: el
derecho administrativo no es un derecho especial, es un derecho común, un
derecho especial seria aquel que nada mas regula un aspecto concreto y para el
resto tendría que aplicarse el derecho común. Lo que no se aplica es el art.
4.3 del CC, porque en la medida que el derecho administrativo no es un derecho
especial sino un derecho común, si no hay una norma aplicable, tendremos que
aplicar algún principio que podamos sacar del ordenamiento jurídico
administrativo.
Si la
regulación administrativa se auto regula y queda sustraído el derecho civil,
cuando se aplicara el derecho civil en la administración, lo aplicaremos cuando
lo diga expresamente una norma de derecho administrativo, ya sea de forma
directa o de forma supletoria.
La jurisprudencia
No es fuente del derecho, pero si
complementa el ordenamiento jurídico. No tiene poder normativo en nuestro sistema,
al contrario de cómo pasa en el sistema anglosajón, que la jurisprudencia crea
derecho.
Tiene relevancia, pero el derecho
dice aquello que la jurisprudencia dice lo que dice el derecho, por este motivo
la jurisprudencia es importante, porque realiza una interpretación de las
normas, tiene el valor de ser imbocable agregada a la norma que se tiene que
aplicar o a la costumbre o el principio general del derecho.
La jurisprudencia crea
precedente, para evitar que afecte a la igualdad.
TEMA 4 EL REGLAMENTO
Es toda norma escrita dictada por
la administración, hay que excluir los decretos leyes y los decretos
legislativos.
Tiene naturaleza jurídica
diferente de la ley, porque provienen de órganos de naturaleza diferentes y
además, la legitimación de una y otra norma es diferente. El reglamento es una
norma secundaria, subalterna de la ley, norma inferior a la ley. Las leyes no
son fiscalizables por el poder judicial, las ha de interpretar y aplicar, pero
el reglamento si puede ser controlado por el poder judicial.
El art. 1º de la LJ dice que los
juzgados y tribunales del orden contencioso administrativo entenderán de las
pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las
Administraciones públicas sujetas al Derecho Administrativo, con las disposiciones
generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando
excedan los límites de la delegación.
Puede dictar reglamentos aquel
que tiene atribuida la potestad reglamentaria. Los actos jurídicos de la
administración son diferentes de los reglamentos jurídicos.
Los reglamentos son normas, los
actos administrativos son aplicaciones de las normas. Los reglamentos son
normas que forman parte del ordenamiento jurídico y los actos no forman parte del
ordenamiento jurídico. La diferencia entre reglamento y actos estaba en la
singularidad o pluralidad de sujetos, el acto va a una singularidad de
personas, pero el reglamento va a una pluralidad de sujetos, pero no es del
todo cierto, el numero de destinatarios es indiferente, la singularidad o pluralidad
no lo es en función de sujetos, sino en los supuestos de aplicación. Un acto es
susceptible de ser aplicado una vez y una vez aplicado este acto finaliza, una
norma se aplica tantas veces como sea necesaria.
Es importante distinguir entre
reglamento o acto, porque los actos jurídicos que podemos realizar son
distintos. Los órganos que pueden dictar reglamentos y los que pueden dictar
actos son diferentes, los órganos que pueden dictar reglamentos son muy pocos,
sin embargo los órganos que pueden dictar actos son muchos más. Otra diferencia
la tenemos en que los reglamentos se pueden modificar, derogar siempre que la
administración quiera, en cambio los actos no se pueden modificar cuando sean
favorables. La ilegalidad de los reglamento se sanciona con la nulidad
absoluta, los actos ilegales se sancionan con la anulabilidad. Los actos
normalmente se notifican y los reglamentos se publican. Que estemos delante de
una acto o de un reglamento diferenciará si la autoridad competente para
dictarlo es una u otra.
Si un acto va contra un
reglamento, este será nulo, ya que hay un vicio de interpretación del
reglamento.
Clasificación de las normas reglamentarias
Según cuál sea su relación con la
ley:
-
reglamentos ejecutivos (secundum legem)
-
reglamentos independientes (praeter legem o
estra legem)
-
reglamentos autónomos
-
Reglamentos de necesidad (contra legem)
Reglamentos ejecutivos
Serian aquellos que
desarrollarían los principios básicos de una ley o complementan el contenido de
una ley. El interés es porque regulan cuestiones muy técnicas o muy casuísticas,
o aspectos procedimentales, necesitados de una modificación frecuente. El TS se
ha referido de forma expresa a los reglamentos ejecutivos. En nuestro
ordenamiento hay una referencia expresa a este tipo de reglamentos ejecutivos,
recogido en el art. 22.3 de la LO 3/1980 de 22 de abril, del consejo de
estado.” La comisión permanente del consejo de estado deberá ser consultado en
los siguientes asuntos: 3. Reglamentos o disposiciones de carácter general que
se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.”. El consejo
de estado emitirá un dictamen. El dictamen del consejo de estado no es
vinculante, es preceptivo. Esta es una característica principal de los
reglamentos ejecutivos. Si no hay dictamen del consejo de estado el reglamento
será nulo, sin embargo hay otros procedimientos del reglamento que si no se
realizan no lo anula.
La anterior ley del consejo de
estado del 44 en el artículo 17.6 habla de reglamentos generales, el gobierno
entendía que si realizaba una remisión especifica o tan solo una pequeña
modificación, no era necesario remitirlo al consejo de estado, solo entendía
que era necesario remitirlo cuando se realizaba un reglamento total que
vinculaba a una ley, sin embargo en la ley nueva ley del 80 el art. 22.3 lo
regula de forma que no queda a la interpretación de que es necesario y que no,
en la nueva norma regula tanto los reglamentos, como las disposiciones, como
sus modificaciones.
Materias reservadas a la ley:
-
Reglamentos ejecutivos (función complementaria,
no regula todo lo que está reservado a la ley
Materias no reservadas a lay:
-
Reglamentos ejecutivos. Regulan materias que, si
bien no tienen reservas materiales a la ley, si es formal.
-
Reglamento independiente. Los que regulan
materias que no tienen reservas ni materialmente ni formalmente a la ley
Reglamento ejecutivo será aquel
que está ligado a una ley, que desplega una ley, con indiferencia que la ley
regule cosas reservadas o no reservadas a la ley. Por lo que es necesario el
dictamen del consejo de estado en todos los supuestos. Se discute y es
discutible si en caso de que el reglamento regule una ley que tenga una materia
que no disponga de reserva de ley, si este reglamento es ejecutivo y es
necesario el dictamen del consejo de estado.
Para los reales decreto leyes y
los decretos legislativos, los reglamentos que los regulan necesitan dictamen
del consejo de estado. Un reglamento que desplegué una norma superior también
será un reglamento ejecutivo, por lo que también necesitará el dictamen del
consejo de estado.
Si estamos delante de un
reglamento de organización no hace falta el dictamen del consejo de estado.
Tampoco hace falta dictamen del consejo de estado cuando sea un reglamento
ejecutivo que despliega otro reglamento. El TS ha dicho que no tiene efectos
anulatorios no haber pedido dictamen en el caso, de que necesitándolo, estemos
en un recurso indirecto contra el reglamento en base a que no había dictamen
del consejo de estado. El recurso no se admite si se basa en la falta del
dictamen, al contrario de lo que pasar con los recursos directos contra los
reglamentos. Si hay modificaciones en los reglamentos y estas modificaciones no
son relevantes no es necesario el dictamen pero si son relevantes si es
necesario el dictamen.
Si hay dictamen, pero el gobierno
no lo ha seguido, no anula nada, porque el dictamen no es vinculante. Para
saber si ha seguido o no el dictamen lo podemos ver en la exposición de
motivos, en esta parte del reglamento nos indica si lo ha seguido o no.
Para los reglamentos de las CCAA
también es necesario dictamen, en aquellas comunidades que no dispongan de
órgano consultivo propio y sea igual que el consejo de estado, según se regula
en artículo 24 de la LO 3/1980, de 22 de abril, del consejo de estado.
Reglamento independiente
Es destinado para materias no
reservadas a la ley y que no han sido reguladas por ningún reglamento ejecutivo.
Regula materias no reservadas ni
materialmente, ni formalmente a la ley.
El gobierno ejerce la función
ejecutiva y la potestad reglamentaria con arreglo a las leyes.
Cuando la constitución decía
esto, se entiende que un reglamento solo se puede realizar cuando se ha
realizado una ley previo, por lo que no cabe reglamento si no hay una ley
previa, otra interpretación es que un reglamento no tiene que ir contra las
leyes, no siendo necesario que para que exista un reglamento tiene que haber
una ley previa. De esta forma se entienden los reglamentos independientes.
El ámbito del reglamento
independiente seria la materia organizativa y como mucho en lo que Enterría
denomina el supuesto de relación de supremacía especial, siempre y cuando no
queden afectados derechos básicos de los afectados, estaría prohibido la
regulación externa que regula deberes y obligaciones de los ciudadanos. También
entiende Enterría que para los reglamentos existe una reserva implícita a la
ley en temas que afecten a la propiedad.
Aquellas situaciones singulares
en que determinadas personas o entidades se encuentran por estar insertadas de
manera especialmente intensa en la administración, lo que determina que la
administración ostenta sobre estas personas unas potestades especialmente
enérgicas, mucho más limitativas de la libertad que las potestades comunes que
tiene contra el resto de ciudadanos (Por ejemplo los funcionarios públicos, los
militares, los reclusos de un centro penitenciario, los estudiantes de un
centro público).
Todo y esto la constitución prevé
una reserva de ley para este tipo de materias, como el consejo de estado, que
está regulado en el artículo….., el art. 103 apartado 2, regula que los órganos
de organización del estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la
ley, por lo que encontramos otro aspecto en el que para regular un aspecto
organizativo de la administración se ha de regir por un ley y no por un
reglamento independiente.
Los reglamentos no pueden regular
materias contrarias a la ley, no pueden tener efectos retroactivos, efectos los
favorables.
La reglamentación técnicas son
reglamentos que contienen, determinan, las características, condiciones o la
composiciones que tienen que reunir determinados productos, instalaciones,
aparatos, alimentos, etc., este tipo de reglamentos serian reglamentos
independientes, ya que no estas materias no están reservadas a la ley.
Reglamentos que regulan menciones honoríficas, reglas de protocolo entre
autoridades reguladas por reglamento, determinar el himno nacional, en estos
aspectos no hay una reserva de ley, por lo que entraría el reglamento
independiente. El legislador puede pasar a ocupar un espacio que no está
reservado para la ley y puede regular materias que no le están reservadas.
Reglamento autónomos
Es una figura que casi no existe
en nuestro ordenamiento, porque este tipo de reglamento se utiliza para
reglamentos que regula materias reservadas para reglamentos, en nuestra
constitución no está previsto este tipo de regulación. En la Sentencia del 4 de
mayo del 82 el TS dice que en nuestro ordenamiento no tiene materias reservadas
al reglamento.
Los reglamentos de los
territorios históricos del país vasco, podrían asimilarse a reglamentos
autónomos, siempre y cuando no se regulen materias que previamente el estado ha
tenido que regular por ley
Reglamentos de necesidad
Denominados también contra legen,
pueden ser contrarios a una ley vigente, son posibles en la medida que la ley
los reconoce en algunos casos y son constitucionalmente admisibles ya que son
dictados en circunstancias extraordinarias de necesidad, regulados en el art.
21 de la LRBRL. En esta ley se habla de las competencias de los alcaldes, estas
medidas pueden ser de actos administrativos o se pueden convertir en
reglamentos
Ley 14/1986 de 25 de abril, ley
general de sanidad, art. 26.- en caso de que exista o se sospeche
razonablemente un riesgo inminente y extraordinario para la salud, el gobierno
adoptara medidas tales como:……
La entrada en vigor de estas
medidas no deroga la regulación ordinaria, queda en suspenso, porque se aplica
el reglamento de excepcionalidad durante el tiempo que esté está en vigor, una
vez finaliza el plazo de vigencia del reglamento las normas ordinarias
continúan con su aplicación sin necesidad que volver a dictarlas. Estas normas
no se tienen que derogar porque caducan una vez finalice el estado de
necesidad.
Relaciones ley reglamento
Interesa la relación entre la ley
y reglamento ejecutivo, ya que estos son los que tienen más contacto con la
ley, porque están ligados con algún precepto de la ley.
En las materias reservadas a la
ley, el reglamento entra a regular aquellas materias que la ley le remite de
forma expresa para poder entrar a regular, esta puede ser implícita, se sobre
entiende, pero tiene que ser inequívoca.
La ley no puede desentenderse de
la materia y dirigir la regulación al reglamento porque sería un fraude a la
reserva de ley y seria una ley inconstitucional, porque infringiría a esta. se
tiene que regular por ley el núcleo esencial de la regulación de la materia,
tiene que precisar inexcusablemente los principios y criterio que el reglamento
tendrá que obedecer. La ley tiene que contener el estándar normativo
discernible.
Depender la forma en la que la
constitución dice como se ha de regular para saber como se ha de regular, si es
solo mediante ley, de acuerdo con la ley o según lo previsto por la ley, de esta
forma sabremos la intensidad con la que la ley regulara y permitirá al
reglamento o no, a completar la regulación de la ley.
Los reglamentos no pueden
determinar conductas infractoras ni pueden establecer sanciones, recogido en el
art. 23,2 de la ley del gobierno. El art. 129.3 de la ley 30/92 recoge en que
materias puede entrar el reglamento en materias sancionadoras.
Los límites de regulación del
reglamento hay que distinguir entre que estemos en una remisión genérica o una
remisión especifica o concreta.
Las remisiones generáis son la
que se determina directamente en la ley, especifica es cuando el legislador se
desentiende directamente de regular una cosa concreta.
Los limites en la remisión
genérica.- tiene que contener el contenido indispensable pero solo este
contenido especifico, el reglamento no puede exceder porque entraría a regular
contenidos que están reservados para la ley.
Qué pasa con las remisiones
especificas o concretas.- la ley se desentiende en regular estas materias,
cuales son los limites, cuando se habrá excedido el reglamento, tendremos que
tener en cuenta la sistemática de la ley. Los reglamentos ejecutivos son
controlables.
En las materias no reservadas a
la ley, en principio, la ley puede regularla en más o menos intensidad, si la
regula en menos intensidad y lo deja el reglamento no hay problema porque la
materia no está reservada a la ley. El problema es no en intensidad en el que
la ley entra a regular la materia, sino hay que ver hasta qué punto la ley
puede realmente entrar a legislar una materia que no le está reservada, la
constitución no se lo impide, pero lo que no admitiría si el legislador entra a
regular esta materia y lo hace con el deliberado propósito de regularlo por ley
para impedir de esta manera que los particulares puedan ejercer los mecanismo
de tutela judicial ordinarios.
Aunque sean materias no
reservadas, será necesaria autorización para que el reglamento entre a regular
estas materias.
El des plegamiento obligatorio de
una autorización no se tiene que realizar por un único texto. Tanto si se
realiza en único texto o no, será necesario el dictamen del consejo de estado.
El uso de una habilitación no la
extingue. No hace falta una nueva habilitación.
El reglamento puede reproducir
los preceptos de la ley que despliega.
Hay que
someter la habilitación a un término. En este caso hay que ver qué pasa si se
dicta el reglamento fuera de plazo, la doctrina dice que si se dicta un término
este plazo es para realizar el reglamento, si se dicta fuera de este término no
sería válido. En la práctica no está tan claro si se invalida si se realiza
fuera de plazo.
Recursos contenciosos administrativos
Recursos directos
Recursos indirectos
El hecho de no ejercer el recurso
directo no impide la realización del recurso indirecto, así como si se ha
recurrido de forma directa y este es denegado, se pude recurrir de forma
indirecta.
Cuando se interpone un recurso
indirecto no se recurre la norma, se recurre el acto.
Cuando se impugna un acto
administrativo, se ha de ir al órgano jurisdiccional correspondiente, no se
puede ir a cualquiera indistintamente, dependerá del tipo de acto, la autoridad
que dicta el acto, la cantidad económica del acto, puede suceder que quien sea
competente para conocer de la legalidad del reglamento también sea competente
para conocer de los recursos contra los actos de este reglamento. Artículo 27
de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo. Cuando se
impugna un acto entendiendo que el reglamento es ilegal, si el órgano
jurisdiccional es competente para conocer de la legalidad del reglamento, si se
anula el acto también podrá anular el reglamento, pero si no es competente para
anular el reglamento, solo podrá anular el acto.
Si quien conoce del acto es el
Tribunal Supremo, aunque este no sea competente para anular el reglamento,
también lo podrá anular. Si no coincide quien conoce del acto con el que conoce
del reglamento y este no es el Tribunal Supremo, este deberá presentar una
cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso
directo contra la disposición. La decisión de la cuestión de legalidad no
afecta a la decisión de ilegalidad del acto, regulada en los artículos 123 a
126 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo.
El plazo para presentar el
recurso contencioso-administrativo está recogido en el artículo 64 de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo.
Cuando se tenga que impugnar un
acto que afecte a un derecho fundamental, está regulado en los artículos 115 y
siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo.
Cualquier recurso contra un
reglamento será conocido por la jurisdicción contencioso-administrativo. Hay
dos grandes vías de recursos, los recursos por la vía administrativa y la vía
del contencioso. Hay casos en que la vía administrativa es previa para ir por
la vía contencioso y hay otras que no es necesario ir por la vía
administrativa. En los recursos contra reglamentos se ha de ir directamente por
la vía de lo contencioso-administrativo, en el artículo 107.3 de la ley 30/92.
Un tribunal de otro orden
jurisdiccional considera que una norma es contraria al derecho, no puede
anularla, no la aplicará la norma reglamentaria, articulo 6 de la ley orgánica
del poder judicial.
Si la propia administración se da
cuenta que ha realizado un reglamento, total o parcialmente, que es ilegal,
podrá revisarlo de oficio y retirarlos, previo dictamen favorable del consejo
de estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma, artículo
102.2 de la ley 30/92, el dictamen del consejo es obligatorio y además es
vinculante.
Si la administración deroga,
tiene efectos hacia el futuro, si la administración anula, aquello que declara
nulo no podrá haber tenido efectos y tiene repercusión hacia atrás, por lo que
lo que se haya aprobado en aplicación de esta norma ilegal produciría
responsabilidad y tiene una trascendencia jurídica mayor, es necesario el
dictamen del consejo. Para el principio de seguridad jurídica la nulidad de la
norma anularía los actos dictados que no sean firmes, los que sean firmes no se
podrían anular, si se demuestra que la aplicación de estos actos que son
firmes, podría conllevar indemnización por la aplicación de esta norma que no
es legal.
Tema 6 organización administrativa (completar con el capítulo 6 del
manual,)
Las normas de organización
pretenden incluir un principio de ordenación en lo que es el conglomerado de
administraciones y las unidades que hay en su interior. Su transcendencia
comienza cuando trata de determinar los centros de decisión de estas
administraciones, las actuaciones de estos centros resultará imputable al
conjunto de la administración. Lo que cuenta para el derecho es la persona
jurídica, cada administración es una persona jurídica.
Se discute si las normas
organizativas tienes valor jurídico, o son una reglas puestas que no son más
que indicaciones, pero son verdaderas normas jurídicas, si un órgano no es
competente no puede dictar un acto, hay que respetar la organización. En la
constitución encontramos normas organizativas, establece y diseña algunas
administraciones y órganos, fija reservas de ley en aspectos organizativos,
reserva a la ley la regulación del estatuto de los funcionarios públicos y los
miembros del gobierno.
La normas de organización tiene
la función de crear, modificar y suprimir estructuras administrativas y
garantizan su existencia. También regulan la naturaleza, características y
composición de estas administraciones, configuran la capacidad jurídica,
definiendo los fines y distribuyendo las competencias a cada administración.
Ordenan las relaciones entre las administraciones y entre los órganos de estas
administraciones, contienen las reglas de funcionamiento de las
administraciones y de formación de los órganos colegiales. Atribuyen medios
personales, materiales y económicos.
Por órgano tendríamos que
entender unas unidades estructurales, de forma piramidal, y abstractos que son
creadas y reguladas por normas jurídicas, las cuales lo que hacen es agregar un
conjunto de elementos personales y materiales y sobre todo les atribuye un
abanico de funciones o competencias, la actuación de los órganos produce
efectos jurídicos hacia el exterior o la actividad de los órganos es preceptiva
en algún procedimiento, estas dos características diferencia los órganos de las
simples unidades administrativas.
En la administración lo que se
evita, realizando la estructura en por órganos, es la neutralidad de esta. La
administración está organizada por órganos jerárquicamente organizados. Los
actos de los órganos se imputan a la administración, que es la persona jurídica.
Para que se pueda imputar es necesario dos requisitos: que haya habido una
valida investidura del titular del órgano y que el titular del órgano actúe en
materia propia del órgano.
Clases de órganos
-
Órganos constitucionales y órganos no
constitucionales.- según si el órgano esta previsto en la constitución o es
creado por una ley o un reglamento. Son constitucionales, el consejo de
ministros, el presidente del gobierno, el consejo de estado,
-
Órganos individuales (o unipersonales o
monocraticos) que son aquellos órganos que tienen un solo titular y los podemos
distinguir de los pluripersonales que son los que tienen tres o más titulares.
La designación o investidura se realiza por elección, otras formas de
investidura es la libre designación. El ser miembro nato, el hecho de ser
miembro de un órgano se es miembro de otro órgano. Dentro del régimen de
constitución se necesita que haya un número determinado de miembros para poder deliberar
y llegar a acuerdos, este quórum está regulado en el art.26 de la Ley 30/92, y
lo que necesita es el presidente, los secretarios o de las personas que los
representen legalmente y la mitad de los miembros que lo componen. El quórum
tienen que ser por mayoría simple. Estas reglas no valen para todos los
órganos, esto se debe completar con la disposición adicional tercera de la ley
30/92. Para los acuerdos de los plenos del ayuntamiento se ha de tener en
cuenta para el quórum, lo dispuesto en la ley reguladora de las bases de
régimen local.
-
Según sus funciones los órganos pueden ser
activos, consultivos, deliberativos y de control.
Competencia
A los órganos se les asignan
competencias, el ordenamiento les atribuye competencias a las administraciones y
estas distribuyen las competencias entre sus órganos. La ley reguladora de las
bases de régimen local le da competencias a los municipios, comunidades e islas.
Las leyes sectoriales también distribuyen competencias.
Las competencias son un conjunto
de funciones y potestades que el ordenamiento otorga a una administración o a
los órganos de la administración.
Cuáles son los criterios de
atribución de competencia:
-
La jerarquía.- a través de esta hay una
repartición vertical de competencia entre los diferentes niveles de órganos.
-
Material.- las diversas actividades de la vida
económica y social se pueden agrupar por afinidad de actividad y se pude hacer
una distribución de estas materias.
-
Territorial.- cada órgano tiene competencia en
un ámbito territorial o circunscripción determinada. Los órganos centrales son
los que tienen competencia en todo el territorio sobre el cual tienen
competencia la administración a la que pertenecen, órganos periféricos con los
que solo tienen competencia en una parte del territorio sobre la que tiene
competencia la administración.
Art. 12 a 17 de la ley 30/92
La competencia es irrenunciable
por el órgano que la tiene dada, pero esta se puede delegar o avocar, siempre
que se realice de forma prevista en la ley. Cuando se centraliza o se
descentraliza, para cambiar la titularidad de la competencia se ha de modificar
el ordenamiento jurídico para que se pueda hacer efectivo.
Concentrar y desconcentrar es
pasar de unos órganos a otros la titularidad de la competencia, dentro de un
mismo ordenamiento jurídico, si esto se realiza entre ordenamientos jurídicos
estamos centralizando o descentralizando.
El ordenamiento prevé la
posibilidad de delegar el ejercicio de la competencia. La delegación puede ser
entre las administraciones o entre los órganos de una administración, estas
delegaciones tienen que estar previstas en la legislación y tiene que
realizarse por ley. La delegación de la administración central a favor de las
locales, está recogido en el art.27 y 37 de la LRBRL, cabe la posibilidad que
delegue la competencia pero que se quede con la posibilidad de poder dictar
directrices para realizar esa competencia, se ha de tener en cuenta la voluntad
de aceptar esta competencia. La delegación viene acompaña del traslado de
medios materiales, personales y económicos. Cuando es entre órganos, o entre
dos administraciones que una es matriz y la otra administración institucional
que está vinculada con la matriz, la administración que recibe la competencia
está obligada a aceptar esta competencia.
La delegación está regulada en el
artículo 13 de la Ley 30/92. Hay asuntos que no se pueden delegar y está
recogido en la ley. En la remisión no se pasa a ejercer la potestad
reglamentaria.
Las resoluciones administrativas
que se adoptan por delegación, la titularidad del acto es del que tiene la
titularidad.
Para la administración general
del estado tenemos que complementarlo con la ley del gobierno en el artículo 20
que dice en qué casos el presidente y los ministros pueden delegar. La
deposición adicional numero 13 de la lofage
Artículo 14, la avocación seria
como la delegación al revés, los órganos superiores podrán solicitar la
delegación de un órganos inferíos hacia un órgano superior, pero esta
delegación es tan solo para un asunto en concreto, no para la competencia de un
órgano inferior. La revocación puede recaer en competencias de un inferior,
pero también puede recaer sobre una competencia de un superior que ha sido
delegada a un inferior. Avocar significa que ya hay un procedimiento en marcha,
en este procedimiento hay interesados que se les ha de notificar esta
avocación. La avocación como es un acto administrativo se puede impugnar en el
recurso que se interponga contra la resolución del procedimiento.
Del capítulo 7 del manual los
apartados 3, 4, 5,7.1, 7.2, 7.3
Capítulo 10 del manual entra
El día 2 de febrero hay
reevaluación de administrativo, del mismo tipo que el del día 16
Mirar los esquemas de las
administraciones.
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